美國貿易制裁的301條款是個啥？

   美國時間2017年8月1日晚，多家外媒報道稱白宮可能在未來數天內宣布對中國貿易實踐展開調查。Fortune稱特朗普鼓勵貿易代表羅伯特�萊特希澤（Robert Emmet Lighthizer）依據1974年貿易法的第301條款展開調查；New York Times稱三位特朗普政府計劃的匿名知情者透露，調查或將聚焦于所謂“中國對美國知識產權的違反”。
　　1974年貿易法的“301條款”具體內容是什么、有哪些實施案例、“301條款”對中國可能如何展開、貿易保護政策的實施者們背景為何、美國的貿易政策是如何演進的、特朗普的貿易政策核心該如何解讀，這一系列問題我們在2017年2月6日及2月16日《細說美國貿易保護的法律基礎（“特朗普”系列報告之二）》上下篇中就曾為大家梳理，現將報告相關內容摘錄如下，幫助大家更好地理解可能在近期到來的中美貿易戰。
　　內容摘要 Summary
　　1）特朗普政府可借助“301條款”開展貿易戰，美國單方面認定為不公平或不合理時即可發動；
　　2）若將“301條款”用于中國，尤其需要關注：可能從出口、投資壁壘等8個方面入手，所采取的報復措施可能是加征關稅；
　　3）特朗普貿易保護的三駕馬車：新設白宮貿易委員會作為智囊+貿易代表負責談判協商施壓+商務部執行制裁；
　　4）二戰以來，美國從自由貿易逐漸過渡至公平貿易，但其核心都是為了自身利益；
　　5）特朗普貿易政策強調美國利益優先，從區域主義退回雙邊協定，以進一步強化美國主導權。
　　深度分析Evidence &Analysis
　　據1974年貿易法的“301條款”，
　　美國可以單方面發動貿易戰
　　《1974年貿易法》及后續修正案使美國總統及其行政班底實施貿易保護的權力逐漸增大。傳統上，美國對外貿易的相關權力歸屬于國會，國會定期授予總統部分處理對外貿易事務的權力。《1974年貿易法》及20世紀70-80年代其他貿易法律要求在白宮設立總統下屬的貿易代表辦公室（USTR），并逐步賦予貿易代表在對外貿易政策方面更大的權力，負責制定美國的國際貿易政策，行使協調和談判職能。其中與《1974年貿易法》相關的補充修改內容，均已并入《1974年貿易法》，成為現行《1974年貿易法》的主要內容。
　　美國政府可借助1974貿易法通過主動和被動條款實施貿易保護。按照實施貿易保護的條件劃分，《1974年貿易法》中關于貿易保護的條款可以分成主動性條款和被動性條款兩部分。
　　1）被動性條款，需要滿足一定條件才可實施貿易保護，主要有122條款和201條款。122條款授予美國總統在不超過150天內對進口商品征收不超過15%的臨時性進口關稅和臨時進口配額的權力，但該條款需要在美國國際收支出現重大問題或美元在外匯市場出現嚴重貶值趨勢時才可觸發；201條款則要求在國內行業團體提交進口救濟請愿（import relief）之后，國際貿易委員會啟動對應進口商品的調查，并確認施加的關稅和進口限制。
　　2）主動性條款——301條款。根據301條款，當美國貿易代表辦公室（USTR）確認某貿易伙伴的某項政策違反貿易協定，或被美國單方認定為不公平、不公正或不合理時，即可啟動單邊性、強制性的報復措施，報復手段包括中止貿易協定、關稅等進口限制、取消免稅待遇和強迫簽訂協議等。后續的修正法案對301條款的具體應用進一步細化，其中針對貿易自由化和知識產權保護的內容分別被稱為“超級301條款”和“特殊301條款”，二者均要求貿易代表辦公室定期向國會提交違反對應條款的貿易伙伴黑名單，并采取“發起調查——貿易談判——報復措施”行動，直至相應的貿易伙伴消除損害美國利益的做法。
　　301條款是美國對外發動貿易戰的有力武器。盡管301條款的單邊貿易保護主義和霸權主義色彩濃厚，內外都不乏批評聲音，使得美國啟動301條款的次數較少。但在幾次典型的應用中，301條款的效果非常明顯。
　　1）一般301條款的應用——中國清潔能源調查。2010年10月，美國貿易代表辦公室以中國政府對風電等清潔能源產業提供大量非市場性補貼，對外國企業和商品實行歧視性政策為由，對中國清潔能源產業展開調查。2011年6月，中國同意停止對使用國產零部件的風電企業提供補貼；
　　2）超級301條款的應用——日本貿易自由化調查。超級301條款頒布伊始，日本即被列為貿易自由化重點監督國家，1989年超級301條款首次啟用，美國貿易代表辦公室認為日本在計算機、衛星、林產品方面封閉市場，與之展開18個月的外交協商，最終迫使日本開放相應的國內市場；
　　3）特殊301條款的應用——中國知識產權案。1991年，美國首次設立知識產權保護黑名單起，中國就名列其中。20世紀90年代，美國對中國多次發起知識產權方面的特殊301調查和談判，中美于1992年、1995年、1996年簽訂知識產權方面的諒解備忘錄，中國承諾加強知識產權保護，在90年代先后修訂了《專利法》、《商標法》，頒布《反不正當競爭法》等知識產權保護方面的法律法規。在針對中國的特殊301調查和談判期間，美國針對中國也發起過幾次短暫的貿易戰。1994年和1995年，美國貿易代表辦公室兩次對中國采取報復措施，對中國向美國出口的紡織品、服裝及電子產品征收100%的懲罰性關稅。
　　當前，“301條款”仍是美國針對中國開展貿易戰的有力武器。雖然1995年WTO成立后，美國將大部分針對WTO成員的301條款案移交給WTO爭端解決機制處理，但仍有部分301條款案未納入WTO框架。美國貿易代表辦公室每年定期發布《關于外貿壁壘的國別貿易評估報告》，對各貿易伙伴存在的貿易壁壘進行評估。在其2016年的報告中，美國貿易代表辦公室認為中國在知識產權保護、產業政策、政府采購、投資限制、服務業、農業、透明度和法律體制等八個方面存在阻礙美國出口與投資的壁壘。美國若要對中國實行貿易保護，很可能會在上述八個方面中選擇一個或多個切入點啟動301調查。
　　對中國的報復措施很可能是加征關稅。從美國歷次應用301條款的報復措施來看，常用的是以下兩種手段：1）施加最高達100%的報復性關稅。國際貿易委員會下屬的貿易協商與分析辦公室負責制定加稅商品的“報復清單”，清單上商品需要盡可能最小化對美國消費者、企業、勞工的負面影響。2）停止該國在美國享有的貿易優惠政策等。由于中國并未與美國簽訂自由貿易協定、雙邊投資協定等貿易協定，也不享有美國給發展中國家的普遍優惠制度，特朗普政府在啟動“301”調查后，若要對中國實施貿易報復行動，大概率是對中國向美國出口的部分商品加征報復性關稅。
　　美國總統實施貿易保護的三駕馬車
　　特朗普提名的貿易代表羅伯特o萊特希澤（Robert Emmet Lighthizer）是貿易保護領域的老手和專家。美國貿易代表辦公室是美國進行對外貿易談判和協商的主導部門，負責制定美國的國際貿易政策，并行使協調和談判職能。1月3日，特朗普宣布將提名羅伯特o萊特希澤為新任貿易代表。美國貿易代表辦公室是美國對外貿易談判和協議主導部門。而萊特希澤是強硬的貿易保護主義者，其專長是代表美國大公司進行貿易訴訟，以及提供政策和立法方面的建議。他曾擔任里根政府時期的副貿易代表，參與對日本出口到美國的汽車、摩托車、鋼鐵等產品提高關稅和實行進口配額限制，從而迫使日本將部分汽車產業生產線遷至美國。近年，他曾多次批評中國通過“操縱貿易”從而使制造業的工作機會流入中國。可以預計他上臺后，美國貿易代表辦公室對中國啟動貿易保護行動的概率將會大幅度上升。
　　特朗普新設的白宮國家貿易委員會及提名的主任彼得�納瓦羅（Peter Navarro）將在后續的貿易政策制定中占據重要位置。2016年12月21日，特朗普宣布成立白宮國家貿易委員會，并提名加州大學歐文分校經濟學和公共政策教授彼得�納瓦羅擔任該委員會主任。特朗普表示成立該機構將幫助總統制定縮減貿易逆差、促進經濟增長和阻止就業崗位流向海外的貿易政策，以及為總統就貿易談判的創新策略提供建議。特朗普提名的納瓦羅學術成就一般，且已離開學界多年，近年來以炮制、傳播帶有民粹傾向的扭曲的經濟觀點聞名，他抨擊中國貿易為不正當競爭、呼吁對中國實施懲罰性關稅，曾在其 "Death By China" 的代表作中強調中國成為美國在經濟、軍事和政治等多方面的重大威脅。
　　特朗普提名的商務部長威布爾�羅斯（Wilbur Ross）也認同對中國強硬。以往商務部主要負責執行由美國貿易代表辦公室所制定的貿易保護措施，例如反傾銷、反補貼的調查等。但特朗普暗示其加強了商務部在貿易方面的權力，羅斯可能會參與白宮貿易政策的制定。這可能是因為他曾在美國總統競選期間擔任特朗普的核心圈子顧問，幫助制定了下調公司稅率、擴大基礎設施支出以及國際貿易方面的競選政策。羅斯在華爾街因屢次收購倒閉公司而有“破產之王”之稱，他信奉自由市場原則，但支持對美國的貿易協定進行重新談判。他堅稱任何貿易協定都需要從結構上精心設計，使其造福于美國。1月18日，羅斯在參議院為確認其提名而舉行的聽證會上表示，那些實行不公平貿易的國家應當受到“嚴厲懲罰”，而中國是世界上“保護主義最嚴重”的國家，他指責中國以低于生產成本的價格向世界市場“傾銷”大量的鋼鐵和鋁。
　　二戰以來美國不斷調整貿易政策

　　以實現利益最大化

　　自二戰以來，美國政府的外貿政策大致經歷了三個階段。

　　1）二戰至20世紀60年代末，美國奉行多邊自由貿易。二戰結束后，美國作為世界上最強大、最領先的國家，為開拓全球市場傾銷國內商品而推崇自由貿易。1947年，包括美國在內的23個國家代表在日內瓦進行關稅談判，簽署關貿總協定。在美國強有力的支持下，后續的貿易談判促使各國進行了較大幅度的關稅削減，制成品關稅率普遍由1947年的40%左右下降33-35%（肯尼迪回合）。在這個階段，1962年美國國會制定《擴大貿易法》，擴大總統在處理對外貿易事務方面的權力，并對“豁免條款”規定了較嚴格的適用條件，使得貿易保護主義措施的實施變得十分困難。
　　2）20世紀60年代末至80年代中期，美國表面上鼓吹自由貿易，暗地里加強局部貿易保護。由于日本和歐洲經濟迅速崛起，在汽車和半導體等方面具有很強的競爭優勢，導致美國國內頻現貿易保護論調。但美國坐享20余年自由貿易的好處，很難在短時間內扭轉，因而美國表面上繼續推動自由貿易，但暗地里已經開始加強貿易保護。在繼續推動關貿總協定的多邊談判的同時，1974年美國國會通過《1974年貿易改革法》，出臺著名的“301條款”，以反對不平等貿易為借口施加貿易保護措施，實際上形成一股“新貿易保護主義”的思潮。而以70年代石油危機為契機，美國在對外貿易中也大量采取管理政策，以加強政府對外貿的干預。
　　3）20世紀80年代中期至今，美國鼓吹“公平貿易”，推動區域主義以弱化多邊協定。1985年，以里根總統宣布貿易政策行動計劃為標志，美國貿易政策開始從自由貿易全面轉向公平貿易，要求其他國家必須嚴格遵守國際貿易投資規則，以追求所謂賬面上的“公平”。并以強硬的態度反對不公平貿易。期間對日本的一系列措施導致日本最終走向衰退。1988年，美國國會通過《綜合貿易和競爭法》，制定了反傾銷規避、反補貼的條款。在這一階段，美國逐漸走向貿易單邊主義和霸權主義，注重以國內立法而非協商的形式強調美國自身的單邊管理，使貿易保護法律化。在這一時期，美國逐步淡化多邊協定的作用，而推動區域主義，開始著手構建北美自由貿易區。
　　整體而言，美國在不同階段采取不同的貿易政策，都是為了實現自身利益的最大化。同時，在美國貿易政策不斷調整的過程中，國會賦予美國總統貿易保護相關的權力也越來越多，而這些權力主要集中在總統下屬的美國貿易代表辦公室手中。
　　特朗普主張的“美國優先”原則是美國一貫貿易政策的繼承和發展。美國貿易政策的核心是實現美國自身利益的最大化，但同時又打著自由、公平的旗號。奧巴馬主導的TPP強調了貿易規則要由美國來書寫而非中國，這是美國貿易單邊主義和霸權主義的延續。而特朗普則更進一步，比他的前任們更露骨，強調“美國優先”，開始放下以往的幌子，公開將美國的國家利益置于全球利益之上，具體包括提高關稅，宣布部分國家為操縱匯率國等手段。特朗普宣布退出TPP也意味著他不再奉行區域主義，而轉向更為狹隘的雙邊協定。

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